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对话的动机
近日，国家监察委员会媒体发布了中国福利彩票发行管理中心4名前负责人的忏悔视频。 截至目前，中国福利彩票发行管理中心共有14名局处级领导干部因违纪问题被调查。
这么多局处级领导干部被调查，对我国彩票发行销售领域意味着什么？ 在我国彩票领域大幅快速发展的背景下，领域本身存在哪些问题？ 彩票领域存在的许多问题与我国缺乏特殊的彩票法有关吗？ 围绕这些问题，《法制日报》记者与彩票领域的权威专家进行了对话。
对话者
财政部财政科学研究院研究员、世界彩票研究协会会长王德红
河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣
如果缺乏透明度，乱像就会频繁发生
记者:近日，中央纪委国家监察委员会媒体发布了中国福利彩票发行管理中心4名前负责人的忏悔视频，前主任鲍学全、前主任王素英、前副主任王云戈、前副主任冯志分别表示忏悔。 截至目前，驻民政部纪检监察组已经认真查处了中国福利彩票发行管理中心14名局处级领导干部的违纪问题。
中国福利彩票发行管理中心负责全国福利彩票发行管理工作，这许多局的处级领导干部受到检查，其背后存在的问题值得关注。
王德红:没有一次重复调查这么多领导干部，证明彩票发行管理出了点问题。 可以说这些问题与彩票发行管理机制有关。
目前，机制设计透明度和社会工作者参与少，很多问题长时间未能察觉。 几十年来，日积月累暴露了快速发展的大问题。
冯百鸣:中央纪委对福彩行业系列腐败问题的定性是“系统腐败问题”。 往前看，原民政部党组3名成员和常驻纪检组组长已经被认真追究责任，也与此有关。 因此，中央坚决调查福彩行业系统性腐败问题，为的是加强彩票资金监管。
这么多局处级领导干部被调查，也是我们彩票发行监督和管理工作中的一个教训。 也就是说，彩票的钱和其他钱不同，是有公益性的，都是彩民一块钱堆起来的，都是老百姓给的钱，一分钱也动不了。 如果彩票资金出了问题，几亿彩民会怎么想？ 但是，别人的头上没有这根弦。
记者:经过30多年的快速发展，我国彩票领域已经取得了长足的快速发展，截至年底，我国彩票累计发行销售17950多亿元，为国家筹集公益金超过5370亿元。
另一方面，福利彩票行业近年来出现了很多混乱。 例如，年11月至12月，审计局对财政部、民政部和所属福彩中心、体育总局和所属体育彩票管理中心及18个省的年至年彩票发行费和彩票公益金的采用情况进行了专项审计。 随后发布的公告显示，经审计的彩票资金中，问题资金占四分之一以上。 这些问题资金主要用于违规购买、账外计算资金、违规购买大厦堂馆所的建设、津补助金的发放等。
王德红:首先，我们应该充分肯定彩票业在过去30年里为我国公益事业做出了贡献，发行了17950亿元以上的彩票，向国家募集了5370亿元以上的公益资金。 也就是说，彩票领域在过去30年的快速发展中，在一定程度上处理了我国公益资金来源不足的问题，处理了我国公益资金的筹集问题，在公益资金筹集方面发挥了很大的作用。
其次，我们正在看到成果。 此外，彩票领域出现的问题也不容忽视。 例如，在彩票发行销售过程中，彩票还款过程中存在一点问题，5370亿元以上公益资金的采用也存在一点问题。
最后，我们应该客观看待产生这些问题的原因，无论机制是否健全，在彩票发行销售、彩票返利、公益基金的采用等方面都缺乏透明度，也不能扩大和忽视。 例如，彩票发行销售机构的设计本身缺乏公开和透明性，无论是彩票领域整体的链条还是彩票发行、监管机构都缺乏公开和透明性，因此顾客和其他社会人士都参与其中，几乎看不到彩票产业链的监督作用。
相关规范的立法水平不高
记者:中国彩票领域30年来取得了比较迅速的发展，彩票管理法规不断健全。 国务院2009年颁布《彩票管理条例》以来，财政、民政、体育行政等部门相继制定了《网络销售彩票管理暂行办法》《彩票管理条例实施细则》《彩票机构财务管理办法》《彩票发行销售管理办法》等 地方上也出台了加强彩票管理的具体办法和操作细则。
虽然彩票领域的法规、规范不能说不多，但在彩票领域没有发生这样的问题的背景下，有需要深入思考的理由。
冯百鸣:彩票是国家严格监管的资金，谁也不许碰，但从当年的审计结果来看，福利彩票和体育彩票的资金还是非法挪用的。 原因是多方面的。
一是彩票发行营销市场本身规模不断增大。 以前彩票市场规模小的情况下，发行费、公益资金规模都很小，问题也不突出。 目前，彩票发行规模数千亿元，发行费用数百亿元，一旦出现挪用情况，备受社会瞩目。
二是由于管理机制的原因，监管力度不够。 彩票领域有发行销售机构、监管机构，但监管机构力量太弱，无法对彩票市场进行多方面的监管。 对于挪用彩票资金的现象，监管机构也没有划“红线”，防止“红线”越过。
三是立法水平不高。 我国2009年颁布了《彩票管理条例》，2009年颁布了《彩票管理条例实施细则》等，但这些规范的立法水平太低，有时不能作为执法依据。 例如实践中存在的非法彩票问题，如果非法彩票的认定有法律依据，行政执法机关可以依法进行调查。 目前，《彩票管理条例》需要完全补充，时机成熟后应尽快制定彩票法。 对于彩票领域新的学术定义、网络销售彩票，基础业务需要尽快完善。
最后，在社会观念上也没有形成科学的彩票伦理。 我提出过彩票伦理学的问题。 也就是说，彩票的发行和销售应该遵循公平的正义。 因为彩票有募集资金的作用，本身也有博彩的负面效果。 因此，彩票的发行要满足公益性，抑制彩票的负面影响尤为重要。 但是，目前社会上已经形成了不好的现象。 那就是彩票发行的博彩属性更加强化，有点容忍彩民的赌博心理，脱离了公益属性，我们必须非常警惕。
这一系列问题突出了彩票法制定的紧迫性，如果能制定彩票法，就可以决定如何处理上述问题，依法保障彩票回归公益属性。
王德红:应该说，过去30多年，中国在彩票行业制定了许多法规和政策，制度建设日益完善，对健康快速地发展中国的彩票业起到了很大的作用。 但是，与成熟、完整、规范化的彩票市场相比，目前的彩票法规、规范文件、政策等仍然不足，需要在法律层面上大幅提高，相关条文也需要大幅增加。 例如，《彩票管理条例》作为目前最高水平的规范，只有第64条，是不够的。
要建立亿万人的彩票市场，创建朝阳产业，不仅要制定《彩票管理条例》的64条条文，还要制定更高层的彩票法，运用充分的法律条文，为彩票领域提供完整的法治环境，为彩票领域的快速发展和保护提供护卫。
依法公开保障公益属性
记者:中国福利彩票发行管理中心官网发布了《彩票资金分配比例和发行费用的管理录用规定》。 其中，福利彩票筹集的公益金50%留在地方，主要用于“扶老、助残、救济孤、济困、救援”等社会福利和社会救助性公益事业，另50%用于中央财政，其他社会公益项目
但实际上，彩票的公益目的并未一一发挥。 例如，一些彩票资金被用作滥发奖金补贴。 审计报告显示，这类单位有141个，金额达3.83亿元。
那么，怎样才能充分确保彩票的公益属性呢？ 有必要制定专门的法律使彩票发行管理在法治轨道上规范运行吗？
王德红:有必要制定专门的法律来保障彩票的公益属性。 如何保障彩票的公益属性？ 我认为有以下几点。
第一，保障彩票公益属性需要进一步完善彩票法律制度。 目前，从彩票发行机制来看，相关部委正在进行发行业务，因此这些部委在发行业务的职能定位、财政监督职责上没有问题。 目前的问题是执行方面存在不足，特别是财政监管方面执法能力不足，彩票领域监管尤其是处罚措施不足。
例如，网络销售彩票被监管部门停止发行，仅政府文件就多次发行，但有人知道，截至今年10月1日，市场上依然在网上销售彩票，是违规的。 截至今年，监管部门修改了相关规定，确认网络销售彩票为非法彩票。
这证明什么问题？执法机关首先需要执法依据，其次才需要执法能力。 从财政监管的角度看，监管机构的健全性和完整性亟待加强，可以设立专门的彩票监管机构，如彩票专卖局和彩票监管委员会，对整个彩票领域进行监管，这就需要以专门的彩票法作为制度设计的依据。 彩票问题与机制调整有密切关系，立法完善，国家彩票发行机制也需要调整，需要进行垂直性管理，类似烟草专卖结构的经常模仿，进行彩票专卖管理和销售。 减少多部门管理，不踢球。 时机成熟后应成立彩监委员会或彩监会进行领域垂直化管理，使彩票业成为公益方面的支柱产业。
第二，保障彩票的公益属性需要依法加强公开和透明，在彩票发行管理的全过程中需要加强公开和透明。 如果公开性和透明度得到加强，并且能够在监管方面得到落实，彩票领域出现问题的概率就会大大减少。 而且，在资金的采用地，如果公开和透明性得到加强，其公益性也将更加明显。 也就是说，真正需要资金的公益项目，可以获得公益资金。 为了修订完善的《彩票管理条例》，呼吁监管和发行管理部门，集团将对彩票快速发展过程中的新技术、新规展开研究，为下一部法律法规的完善奠定必要的基础。
三是立法决定彩票的公益属性，法律保障彩票业是公益事业的理念，包括所有领域、政府监管部门、顾客都可以知道的法律认识，需要成为必须遵守的法律义务。 例如，对彩票的本质和属性进行必要的研究，向社会进行充分的普及和诱惑。 彩票业在我国还处于初期阶段，相当多的彩民不明彩票的本质属性，盲目购买彩。 例如，作为投资产品，有时会引起社会对彩票的错误认识，给彩票发行商带来误解和不必要的损失。 因此，应该教育彩票的娱乐属性和公益属性，不要给顾客买太多彩。
冯百鸣:彩票法的制定，首先包括立法理念、立法指导思想、具体制度设计保障彩票公益属性、决定彩票公益金用途、必须雪中送炭的事件。
其次，在销售彩票时，要依法确保手续正义，保证公开、公正、公平，尽量压缩彩票的赌博属性。
再次，通过立法确立监管依据，监督彩票的发行方法、开奖方法等。 例如，开奖的方法，通常赌性与两个东西有关。 一个是开奖的速度，开奖的速度越快，赌性就越强。 一个是回报率，回报率越高，赌博性越强。 在立法中，我们可以通过程序正义来处理这些问题。
最后，彩票是讲伦理，讲正义，要从立法上进行制度设计，使彩票伦理勾结整个彩票领域，不脱离彩票本身的公益属性。
