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阳光时代律师事务所高级合伙人卢丽忠访谈
自2013年以来，财政部和国家发改委在公共服务领域大力推广和应用政府与社会资本的合作模式，积极探索符合中国国情的ppp模式。阳光研究院自20世纪90年代初开始服务于国内bot火电项目，之后又服务于多个海外能源bot和tot项目，积累了丰富的项目运营经验。在新政策框架下，阳光参与了大量不同类型、不同模式的ppp项目，包括财政部示范项目和省市重点项目。阳光研究院ppp团队在服务具体项目的同时，有针对性地开展了ppp法律服务产品的标准化研发，成为市场发展的利器，为客户提供高效优质的服务。
2016年，在中国采购招标网举办的中国ppp项目咨询服务100强、10强律师事务所评选活动中，阳光律师事务所荣获2015年中国ppp项目十大律师事务所、2015年中国市政基础设施行业ppp项目首选律师事务所、2015年中国能源行业ppp项目首选律师事务所、2015年中国环境治理行业ppp项目首选律师事务所等荣誉。阳光研究所合伙人律师卢丽忠获得中国ppp金牌律师称号，其ppp业务实力得到业界的广泛认可。近日，记者采访了阳光研究院ppp咨询部高级合伙人兼负责人卢丽忠。
记者:请介绍一下去年以来ppp项目的进展情况。
陆律师:ppp是政府与社会资本在公共产品和服务领域的长期合作伙伴关系，是对传统政府投资模式的创新和补充。然而，ppp模式并不是横向的空模式，以往基础设施领域的bot和bt模式为公私合作提供了丰富的实践基础。Ppp模式作为缓解地方债务风险、促进有效投资、弥补基础设施供给不足的改革措施，在很多方面都有着很高的期望。推进ppp模式是加快城市化进程、增强国家治理能力、构建现代金融体系的重要手段。
法律环境的建立是ppp成功运行的重要前提。自2013年以来，财政部和国家发展和改革委员会集中出台了一系列政策法规，积极探索符合中国国情的ppp模式。随着规范性文件的不断颁布，正在进行的ppp项目有一定的规章制度可循，但在实际工作中仍面临着如何具体实施的问题。由于缺乏明确的法律规范，社会资本在市政管理、交通运输、水利和环境保护等基础设施和公共事业领域仍面临许多现实问题。经过两年多的推广，ppp项目已经深入人心，全面开花结果。但是，在实践中也存在一些不好的迹象和倾向，值得注意。例如，一些地方政府将公私伙伴关系视为一种融资手段和稳定增长的工具，并将大量不合适的项目打包到公私伙伴关系项目中；一些企业没有认真分析市场风险，盲目投标，低价中标；一些融资机构不注重项目质量，只依靠所谓的信用增级担保和回购承诺，即他们可以轻松投资。这些做法有可能为未来风险的集中爆发埋下隐患。面对ppp的普及，我们必须冷静思考，因为项目的生命周期和ppp理念引发的新型政企合作关系的构建都是一个长期的过程。
记者:在ppp项目中，律师可以提供哪些法律服务？
陆律师:ppp是一项专业性很强的工作，涉及很多领域。在选择项目合作伙伴之前，应聘请专业咨询机构和法律顾问，为项目评估、方案设计、投资采购、合同制定和谈判提供服务。Ppp模式广泛应用于结构性融资项目特许经营的运作中，需要复杂的法律、金融和金融知识。Ppp不同于传统的政企合作，它强调双方的平等、互利和长远性。政府与企业之间的权利和义务是平等的、双向的，界面清晰。项目合同一旦签订，将成为双方未来至少810年合作的重要基础，也将成为争议裁决的重要证据。专业律师与其他顾问一起，可以为政府和企业提供高质量的服务，并确保高质量地完成项目。律师在有效识别项目风险、合理分配权利和义务、建立长期稳定的项目回报机制、解决纠纷、化解矛盾等方面具有专业优势。
具体来说，作为政府顾问，从前期项目实施计划的论证到项目合同的编制和评审，参与采购过程、投标评审，乃至项目合同的谈判和谈判的全过程；在项目实施阶段，可以受政府委托参与项目中期评估和合同续签谈判；在项目移交阶段，协助设计移交方案，进行绩效调查，解决遗留问题，起草移交协议，协助资产/股权交付等。可以说，ppp项目实施的每一个环节都有律师充分发挥其职业价值的空空间。
社会资本方面也需要专业律师的法律服务，无论是在早期阶段参与招投标、细化与政府的合作计划、成立项目公司、建立投融资结构，特别是ppp项目合同的谈判、修改和实施。通过专业律师的服务，帮助企业获得项目，谈好项目，实施好项目，从而达到与政府双赢的目的。作为一名深入特定行业的专业律师，除了提供法律服务外，他还可以通过匹配中介机构、吸引投资、吸引智慧、借鉴国内外典型项目、提供培训交流、项目推荐、税务筹划等增值服务，为项目各方提供更有针对性的建议。
记者:您认为律师参与ppp项目服务的重要性是什么？
陆律师:律师参与ppp项目，可以控制政府与社会资本合作过程中的法律风险，有效调节和缓解双方的利益冲突，降低合作成本，确保项目依法合规、高效推进。可以说，律师事务所充分参与ppp模式的运作，不仅是建设现代法治政府的需要，也是构建新型政企合作的必然选择。
Ppp项目既是公益项目又是商业项目，合作关系是长期的、复杂的、多样的。项目所处的地区、行业和市场环境不同，各方的合作意愿、风险偏好和谈判能力也不同，导致最终项目法律文件的内容也不同。目前的购买力平价政策体系很难完整。尽管政府努力推动示范项目、制定合同准则和举办培训交流，希望为蓬勃发展的公私伙伴关系实践提供规范性指导，但由于公私伙伴关系项目的上述复杂性，可以说没有两个项目是完全相同的。在运营具体项目时，必须充分考虑每个项目的特点和个人需求。
经过两年多的实践，许多项目由于前期工作仓促、运营流程不符合要求、合同设计不完善等原因而难以推进、再造，甚至陷入纠纷诉讼。有关各方都不希望看到这种现象，所以我已经多次说过，ppp项目越热，我们就越需要冷静地应对。专业律师服务于经济建设大局，具有丰富的项目经验，具有相对独立的第三方地位，能够帮助项目各方把握政策底线，协调各方需求。因此，业界已经呼吁第三方法律服务机构对ppp项目的合法性发表独立的法律意见，以确保项目实施的质量。我非常赞同这一建议，特别是在目前ppp立法不完善，各方法律意识和能力都不够的情况下，引入第三方法律服务机构出具法律意见，作为对物有所值评估的补充，体现财务承受能力，对于ppp的持续健康发展具有重要意义。
记者:ppp项目的主要风险是什么？律师如何帮助政府或投资者有效防范风险？
陆律师:任何项目都有风险，也有机遇。随着ppp项目的快速发展，参与ppp项目法律服务的律师数量不断增加。原因是实施公私伙伴关系项目所涉及的风险是多样和复杂的。
Ppp项目投资规模大，周期长。如何在这一过程中防范、控制、分配和化解政府决策风险、信用风险、法律风险和商业风险是一项系统工程。王绶青教授从20世纪80年代以来中国实施的ppp项目中选取了16个失败案例，总结了导致项目失败或问题的13个主要风险。不幸的是，类似的风险在不同的项目中反复出现，根据目前的趋势，将来可能会出现一些低级错误。目前，政府部门正在大力推广示范项目，总结成功经验，这当然很有意义，但我认为总结一些失败项目的教训更有意义。大多数成功的经验是相同的，但是失败的原因是不同的。律师只有深刻理解ppp的特点和内在逻辑，充分理解ppp项目的难度和复杂性，了解ppp的业务模式、政策导向、法律制度、客户需求、解决方案和实践技能，才能提供高端、实用的法律服务。
记者:阳光公私合作项目的典型经验是什么？
陆律师:一般认为，ppp项目在中国的实践大致可以分为三个阶段。第一阶段是始于20世纪90年代的外商投资bot项目，以来宾B电厂项目为典型；第二阶段是新世纪初由原建设部牵头的城市基础设施和公用事业特许经营实践，第三阶段是2013年十八届三中全会启动的全面推进ppp模式的时代。在ppp实践的三个阶段中，阳光研究院都有代表性的项目，可谓经验丰富。例如，一期服务与浙江嘉兴电厂二期和温州电厂bot项目二期基本相同；第二阶段是杭州春情路越江隧道bot项目，该项目在业界广受好评。2005年，阳光研究院还参与了国家发改委牵头的项目法人招标试点，即内蒙古呼伦贝尔360万千瓦燃煤发电基地项目的投资方选择，这是我国投资体制改革的有益尝试，为项目审批制向审批制转变积累了经验。
此外，阳光研究所还是全国律师协会《律师办理基础设施特许经营法律业务操作指南》的主要编写单位。在新一轮ppp实践中，我们继续发挥专业优势，与长期从事ppp项目研究和实践的技术、金融、金融领域的专家共同组建ltc合作创新团队，为大量能源、环保、园区项目提供一站式综合咨询服务。
记者:阳光提出的ltc模式在促进ppp项目落地方面发挥了什么作用？
陆律师:ppp模式作为政府与社会资本的长期合作机制，参与者众多，交易结构复杂，政府必须依靠各领域第三方组织的专业力量，尤其是在ppp项目的制度设计和政策安排方面。过去，政府经常与政策研究人员、规划和设计方、工程和技术方、项目融资方以及许多其他机构签订购买服务的合同。这种模式不仅繁琐且效率低下，还因为每个服务组织并没有真正形成一个项目服务社区，只追求自己的目的，对项目的整体效率和风险重视不够，难以保证最优的项目质量和效率。
阳光研究院凭借多年服务大型能源项目和基础设施建设项目的丰富经验，提出了公共服务采购的创新模式，即政府采用法律、技术和资金的ltc模式购买ppp项目的公共服务，充分发挥政策和法律的引导、促进和支持作用，整合法律、技术和资金的协同创新，切实实现ppp项目的目标
目前，我们与行业内多家机构建立了密切的合作关系，共同为地方政府、地方国有企业、投融资平台、公用事业企业提供平台建设和重组、发展战略规划、投融资和资本运营规划、ppp项目、股权转让和并购等方面的咨询服务。
记者:在大力推进ppp的新形势下，阳光做了哪些准备和跟进工作？
陆律师:阳光研究院自20世纪90年代初以来，为国内外大型基础设施建设项目提供法律服务，积累了丰富的经验。在新形势下，为了更好地为ppp项目服务，我们对相关法律服务流程和产品进行了系统梳理。尽管ppp项目有不同的类型和不同的运作模式，但我们仍然致力于创造相对标准化的产品，旨在确保特定项目服务的效率和质量。我们的产品包括ppp项目法律服务流程指南、ppp项目协议标准文本、ppp项目参考文本库、ppp项目法律法规汇编、ppp项目运营案例汇编、ppp项目实际运营问答、ppp项目服务总结等。我们希望通过标准化的服务流程、标准化的文本系统、案例数据库和不断完善的知识库，为客户提供物有所值的专业服务。
记者:阳光在ppp项目服务中有哪些优势？
陆律师:作为国内领先的能源与环境专业律师事务所，阳光律师事务所经过20多年的不懈努力，不断创新大型项目的服务模式，逐步形成了行业认可的服务品牌和独特的服务特色。阳光在为客户提供优质高效的咨询服务方面具有以下优势:
1.持续的政府合作。阳光研究院参与了国家发改委、能源局、财政部、住房和城乡建设部等部门委托的立法咨询、项目研究、合同范本编制和项目评估等多项法律服务。，并与政府主管部门保持着持续良好的合作关系，具有丰富的政府机构法律服务经验。
2.团队服务理念。阳光汇聚团队力量为客户服务，制定了《项目管理指南》，作为服务团队管理项目的基础，能够快速响应客户指令，确保客户获得高效、优质、专业的咨询服务，最大限度地满足客户需求，实现客户利益最大化。
3.ltc合作创新团队。阳光研究院率先提出了一种创新的公共服务采购模式，即政府采用法律、技术和资金的ltc模式采购ppp项目的公共服务。目前，阳光研究院已经与长期从事ppp项目研究和实践的产业投资者、技术经济专家、金融机构、产业基金、政策研究专家和公共治理专家建立了ltc合作创新团队。
卢丽忠:阳光时代律师事务所高级合伙人，阳光上海分所执行合伙人，ppp咨询部主任。2016年，在中国公私合作项目咨询服务机构百强和十佳律师事务所评选中，他被授予中国公私合作项目黄金律师称号。
陆丽忠律师为政府、投资者或融资者提供了数十个bot/ppp项目的法律服务，这些项目涉及能源、市政、隧道、环境保护、水和港口基础设施。他在项目规划、投资、融资、建设和运营方面具有丰富的法律实践经验，多年来在法律服务过程中与政府部门保持着良好的合作关系。涉及的重点项目包括国家发改委招标的呼伦贝尔煤电基地开发项目、浙江发改委招标的乌沙山电厂项目、钱江一号隧道杭州春情路越江隧道bot项目、沙角C电厂bot项目移交阶段的法律服务等。
陆律师参与编写了全国律师协会《律师办理基础设施特许经营法律业务指引》，为三门核电等多项国家重点电力项目的开发、建设和融资提供法律服务；参与国家发改委和国家能源局主持的一系列政策研究工作。
