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立法质量低下已成为我国法治建设的瓶颈，应成立各领域的专门立法委员会，改变被动立法的局面。例如，为了满足大国安全战略的立法需要，可以在相关立法机关设立国家安全委员会。
全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成最近在《中国国家行政学院学报》上撰文指出，中国特色社会主义法律体系已经形成，但一些领域的立法仍然滞后。
全面提高的立法质量应放在法治的首位，国家立法机关应承担起主导立法的责任。改变立法机构是二级机构的心态。
现行立法的低质量表现在四个方面
现行法律制度的低立法质量首先表现在立法空多于白人。
例如，作为七大法律部门之一的《社会救助法》、《社会福利法》、《慈善法》等与基本民生和社会治理相关的基本法尚未制定。社会救助作为整个社会保障体系的基本制度安排，直到2014年才出台了一部综合性的行政法规，即《社会救助暂行办法》。
第二，现有的许多法律缺乏可操作性，相当多的法律只具有政策声明和指导的功能。例如，《劳动合同法》和《就业促进法》都明确宣布反对歧视，但就业歧视和性别歧视在现实中却屡见不鲜，这表明许多法规形同虚设。
第三，行政法规、地方性法规和部门规章的数量是全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律总数的几倍，这表明目前中国主要依靠行政部门制定的法律、法规和政策文件来治理国家。立法水平低不仅影响立法的严肃性、权威性和稳定性，而且部门利益和地方利益的痕迹随处可见，甚至行政部门通过法律法规进行授权。
第四，一些法律规定过于宽松，使得现实生活中违法成本低，守法成本高。
例如，《环境保护法》惩罚污染者，《食品卫生和食品安全法》惩罚食品事故的受害者，这使得某些领域的违法行为甚至演变到法律难以责备公众的地步。
此外，法律、法规、规章等的重复制定。在全国人民代表大会及其常务委员会制定法律后，地方立法机关通常会遵循这一原则。大多数地方性法规都是国家立法的简单重复，有些地方性法规甚至与国家立法相抵触。
建议
法律的修改应坚持制定、改革、废止和解释同步进行
郑功成指出，要把全面提高立法质量放在法治的首位，国家立法机关要切实承担起领导立法、确保全面提高立法质量的责任，彻底改变立法机关是二级机构的思维定势。
将立法事务从行政主导转向立法主导，摆脱部门立法的局限，消除部门利益的痕迹，促进立法中的理性博弈，将公平、公正、公开的原则贯穿于整个立法过程。同时，可操作性和可执行性被视为检验立法质量的重要指标。
我们还应坚持制定、改革、废止和发布并举，特别是要改变法律修订严重滞后的现象，增强法律法规的时效性、系统性、针对性和有效性，使法律修订成为新时期立法工作的新常态。
将法律解释权归还全国人民代表大会
郑功成建议修订《立法法》，进一步明确国家立法机构的立法主导地位和相应程序，包括法律草案的提议和起草、法律法规的审查和禁止等。
明确中央政府立法权和责任的界限和范围，尽可能减少行政法规的数量，将行政法规的成熟规定提高到法律层面，及时废止过时的法律法规，防止部门利益的合法化。
明确地方立法机关的立法权限和职责范围，在全面清理地方法规的情况下，有效规范和避免重复立法，杜绝地方保护主义合法化，切实维护国家法制统一。
明确界定最高人民法院和最高人民检察院的司法解释权，尽可能将法律解释权归国家立法机关。
在各个领域增加特别立法委员会
目前，国家立法机关只有九个专门委员会，少数工作机构如法律工作委员会和预算工作委员会。汇编控制和立法任务不能细分是制约立法质量提高的重要原因。
例如，NPC财政和经济委员会负责联系几十个政府财政和经济部门，并有数百项相关立法；全国人民代表大会内务司法委员会负责联系最高法、中华人民共和国最高人民检察院、公安部、公安部、监察部、民政部和其他政府部门，以及联系人民团体，如工会、妇女联合会、青年联合会和残疾人联合会。
在这种情况下，国家立法机构的特别委员会承担主要的立法职责和监督法律的执行显然是不够的。
应该适当增加国家立法机构的特别委员会和工作机构。如果专门委员会的数量达到1215个左右，工作机构的数量达到710个，立法权不足的情况将从根本上改变。
例如，将财政经济委员会的经济事务与财政、税收和预算事务分开，设立专门委员会和工作机构，可以使立法机关在财政立法和预算监督方面的领导权力真正付诸实施；司法与民政分开，设立相关专门委员会，有利于促进司法公正；为了适应大国安全战略立法和相关工作的需要，应增设国家安全委员会。(记者王红)
