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第十二届全国人民代表大会第三次会议最近投票修改了《中华人民共和国立法法》。这部法律实施15年来的第一次大修改，融合了党的十八届三中全会的新改革思想和党的十八届四中全会全面推进法治的蓝图思想，为善治提供了新的契机，也是我国立法史上的新里程碑。
立法法是规范立法活动的基本法。立法权是治理体系中权力配置和利益分配的基础，高质量的立法是国家治理现代化的基石，新立法是中国法治升级版的基石。只有好的法律才能治理好，但更重要的是要说有法律可以遵循。因此，修改立法法意义重大。新的立法既有征税权，又有立法权的释放权，既控制行政法规和司法解释，同时又解决了权力的任意性问题，呈现出许多亮点和有趣之处:一是明确了立法权的根本归属，强调了以人大为主导的立法工作的体制机制，改变了行政主导的立法局面，防止了立法中过多的法律案件由部门起草，消除了部门和地方利益对立法的影响，坚持科学立法。新法规定，人民代表大会应在立法工作中发挥主导作用。二是明确税收法定原则。新法单独列出了税收的专属立法权，并明确了税收的设立、税率的确定和税收征管等基本税收制度只能由法律规定，这是全面落实税收法定原则过程中的重要一步。这对促进行政机关和政府职能部门依法科学合理征税，规范政府税收权利，维护公民财产权益，促进收入公平分配具有重要意义。第三，多管齐下，全面提高立法质量，增强法律的针对性和可执行性，确保法善政，建立立法评估机制，体现了我国立法工作由加速立法向精细立法转变的基本任务，具有重要的里程碑意义。第四，科学合理地下放地方立法权，促进地方政府因地制宜、自主立法，有利于完善基层社会治理体系，提高基层社会治理能力，促进地方政府社会治理的民主化、法制化和科学化。在扩大地方立法权的同时，边界已经划定。根据新的法律，所有设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以制定有关城市建设、卫生和环境保护的地方性法规。第五，规范地方政府和部门的规范性红头文件，严格规范两院制定的司法解释，加强规范性文件的备案审查，有利于保障宪法法律的有效实施，有效维护国家法制统一，促进地方政府和部门依法行政。新法规定，地方政府规章和部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范；不得增加部门权力或减少部门法定职责。第六，严格控制和规范授权立法，明确授权立法的界限，避免一揽子授权和无限期授权，规定立法机关授权特定事项在一定时期内临时调整或暂停某些地方的法律适用，保持立法的排他性和严肃性。第七，进一步推进科学立法、民主立法和阳光立法，进一步强化社会各界参与立法的机制，坚持立法门户开放和第三方立法，有效协调民主立法和专业立法。
税收法定是新法的一大亮点。税收法定原则是指导税收立法、执法、司法和守法最重要、最普遍的基本原则，在保护纳税人权利和规范政府税收权利方面发挥着关键作用。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要实行法定税收原则。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出，财政收入是加强重点领域立法的重要任务。中国现有18种税收，其中个人所得税、企业所得税和车船税三种由全国人民代表大会及其常务委员会依法征收，其余15种税收占税收的70%左右，由全国人民代表大会授权国务院制定暂行条例征收。这是由于当时的经济体制发生了巨大变化，没有条件等待法律的修改和成熟。全国人民代表大会授权国务院进行两次立法，并制定了大量条例或暂行条例作为征税的依据。一些暂行条例已经暂行了将近20年。随着经济和社会的发展，税收授权立法处于主导地位的现状已经不能适应我国法治建设的客观需要。由于缺乏严格的法律约束，行政税收权力出现恣意现象，税收甚至被异化为一些地方政府在招商引资过程中挑起价格战的筹码。实施税收法定原则刻不容缓。因此，法定课税原则是立法法修订的重点。立法法规定全国人民代表大会应该收回立法权。今后应首先制定新的税种，税收征收对象和税率的调整也应通过人大立法，这有助于将政府的税收权力锁定在制度的牢笼中，保护纳税人的权利。
与预算和决算公开一样，法定税收原则不仅是财政的基础，也是国家建设的基础。最重要的是法定税率。税率是税收的核心要素，它反映了一个税种的权重，而税率的高低对普通人来说也是最直观的。法定税收原则包括三个方面:第一，税收应该是法定的；第二，应确定包括税率在内的基本要素；第三，税收程序应该合法。经过一番争论和讨论，这部立法的修改最终明确了法定税率这一税收要素的核心，对基本的税收要素作了更加完整和详细的规定，并减少了空，这对法定税收原则的实施非常重要。如果税率没有纳入法律，行政机关可能会滥用行政权力，为部门谋取利益，随意降低或提高税率，极大地损害了税法的权威性和公信力。例如，2014年，财政部三次上调成品油消费税税率，导致公众质疑其合法性和正当性。法学家认为，在某种意义上，税法类似于刑法，限制了相关主体的自由和财产权。根据刑法的罪刑法定原则，涉及纳税人权益的税收基本要素必须以法律的形式明确规定，没有相关法律依据，不得开征新税或任意调整税率。反映税收严重程度的税率与公民的财产权直接相关，不应频繁调整。
新的立法为国家治理能力的现代化提供了新的善治机会。立法应适应改革和发展的需要，以法治和改革促进国家治理体系和治理能力的现代化。中国的财税改革包括三大领域:税制改革、预算改革和中央与地方关系的调整。贯彻税收法定原则和深化财税体制改革是一个相辅相成、相互促进的过程。法定税收原则反映了中国税制改革的顶层设计。在税收法治下推进税制改革，在税制改革中完善税收法治，将税收立法决策与税制改革有机统一。税制改革的目标包括加大营改增和扩大范围，完善消费税制度，逐步提高直接税的比重，研究和推进环境、资源和财产税制改革。税收法治需要在立法上完善税收实体法，将相对成熟的税收法规纳入国家立法计划；完善税收程序法，税收征管法应细化税收制度和程序，规范税务机关的税收行为，并与立法法合理配合；要实现税收管理的集约化，降低管理成本，提高管理效率。(余胜抗庄勤勤郎芳作者余胜抗是武汉大学教授，全国人大常委会委员，NPC财政经济委员会副主任)
