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1912年中华民国的建立不仅标志着近代中国国家体制的革命性变革，更重要的是加快了从前晚清新政的政治社会变迁。 正如美国汉学家莱文森( joseph r. levenson，1920—1969 )所说:“君主制的种种象征就这样被彻底消除了。 这个事实本身提醒我们，新共和国不仅是形式，还是复制品。 ”。
权力结构发生很大变化
从民主化的角度看民国初期政治的迅速发展，民国初年( 1912—1913 )和国会第一次下届( 1916—1917 )，变革的特色十分明显。 即独裁政治开始解体，形成某种形式的民主政治，回归某种形式的权威政权，出现革命政权。
特别是民国初年的民主变革，经历了从发行《临时合同法》、开展竞争性议会选举、言论出版自由，到国会政治运作和宪法草案制定的完善过程。 在中华民国初期政治的迅速发展( 1912—1925 )中，政治权力、政治合法性、政治参与、政治文化等结构因素的变化速度实际上超过了过去人们的评价和认识。
政治权力在这个时期首先有两个重要的变化。 首先是国家权力的变化。 在横向关系上，过去以行政权力为中心的一元化权力结构开始崩溃，出现了立法、司法、行政三权初步分立的权力结构。 中华民国初年南京、北京临时参议院和国会相继成立，标志着完全意义上的立法机关开始在中国正式出现。
南京临时参议院于1912年1月28日成立，“参议院由各省都督府派出的参议员组织”(《临时政府组织纲要》第7条)。 。 参议员共有42人，来自全国17个省区。 南京临时参议院任内最重要的成绩是制定和发布《临时合同法》。 此外，围绕国都、约法制定权等，参议院虽然遭到临时政府的反对，但还是比较有效地行使了立法权力。
南京临时参议院的存在时间只有两个多月，议员大多是地方政府分配，因此民意代表性不强，在湖北等地方议会的反对下，南北统一后很快进行了改选。 同年4月29日，新一届临时参议院在北京成立，各地相继选出一百二十二名参议员，进行了约一年的有效立法活动。 据笔者统计，南京和北京临时参议院共通过各类议案188项，未决、未审、未议议案122项，共计310项。 参议院议长吴景瀛( 1873—1944 )在闭幕式上也表示:“我院前后召开了二百二十次会议，但经议的决议者共有二百三十多案，立国纲要必须比这更奠定一点基础。”
1913年4月8日，第一届国会在北京成立。 国会采用两院制，分为参议院和众议院。 参议院由各省议会、蒙、藏、青海、华侨学会根据《国会组织法》规定的名额，实际选出二百六十六名参议员。 众议院人口八十万以上，选出议员一人，大致为五百九十六名。 两院议员共计862人。
1913年4月8日，中华民国第一届国会开幕式。
根据《临时条约法》、《国会组织法》的规定，国会首要有立法和行政监督两种权力。 国会在短暂存在的半年多时间里，多位议员询问政治积极与否，宋教仁案、大借款案、俄蒙协约案、预算案等争议激烈，弹劾、质问案层出不穷，仅众议院就有9起弹劾案、19起提案和侦查案、173起。 此外，还制定了民国宪法草案，通过各类议案四十二件，展现了一定的立法活力。 召开国会的两个月被后世称为“国会神圣时代”。
其次，地方议会政治在民国初年也非常活跃。 1912年独立各省的谘询会议局相继变更为临时省议会。 1913年初，各省第一届省议会宣布成立。 一些省份的县还设立了县议会，许多乡镇也有议事会。 多个地方省议会积极参与本省政治工作，认真履行立法职权，立法工作有声有色。 四川省议会在政府预算案的审议活动中非常认真，曾经否决过政府预算案。 安徽省议会积极监督政府的行政活动，当场质问民政长柏文将( 1876—1947 )违法。 湖北省临时议会和第一届议会共提出200多项财政、教育、民生、弹劾等法案，成效非凡。 江西省议会通过了实施“减政”、裁减都督府谈判司、取消南萍铁路筹备处等几个事项的议案。 在广东省，还发生了备受瞩目的议会弹劾都督胡汉民( 1879—1936 )事件。 浙江省1912年成立的县议会，积极介入教育、税收、公共工程等公共事务的管理，与地方政府发生了冲突。
1914年2月28日，“中华民国大总统”袁世凯下令解散各省议会。
线香烟火般的民主实践
这个时期北京政府的二元行政权力体制开始运行。
根据《临时条约法》的规定，国务院是总理政务机关，设有陆军、海军、司法、外交、财政、内务、教育、工商、交通、农林10部。 1913年，农林和工商部合并成为农商部，共计9部。 直辖部门有法制局、铠甲叙利亚局、印铸局、国史馆等，内部组织为秘书处。 然后，总统府也开始建立办事机构。 1912年4月，设立了秘书处和军事处。 秘书处官员包括秘书长、秘书、参议和大礼官。 军事处职官包括侍从武官长、副官长、卫侍武官、政治顾问、军事顾问和军事协商。 另外参谋本部审计所也是总统直辖机构。
值得观察的是，由于《临时合同法》没有解决总统与总理的权力关系，这种二元行政权力体制从一开始就难以运行，府院之争不可避免。
司法机构的改革创新活动也在积极运营。 《临时约法》规定:“法官独立审判，不受上级机关的干涉。” 司法制度使用大陆制度，将行政诉讼与一般民事、刑事诉讼分开，分别受不同法院管辖。 1914年成立的平政院是处理行政诉讼的机关，对中央或地方各级政府的违法处分行使审理权。 其他民事和刑事诉讼由各级审判机关受理。 审判机关采用“四级三审”制度，即审判机关共分初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级设立，审判分三次(初审或第一审、二审或二审、终审或第三审)。 大理院是最高法院机关
《临时条约法》
司法独立在民国初年表现得尤为明显。 南京临时政府时期，司法总长伍廷芳( 1842—1922 )多次反复法治，积极抵制上海军都督陈其美( 1878—1916 )用军政干涉司法的行为，极大地阻止了陈的超时行为。 1912年11月，北京民国大学控诉财政部长刘烨一( 1878—1950 )侵占校产案，工商次长控诉《民主报》、亚东信息损害名誉案，国会议员郭同( 1875—1936 )、丁世峯( 1878—1930 )、李世峯。 ”。
1913年宋教仁( 1882—1913 )被暗杀事件审理中，上海地方检察院公开了在位的赵秉钧国务总理。 赵以健康为由拒绝向上海报案，但正如中山大学教授袁伟时所言，每家法院都传唤了总理和地方官员，公布了政府最高官员与杀人犯密切往来的证据。 “实际上是20世纪中国司法史空前的绝后大事”。
此后，司法方面的进步没有停止，在引进和培养新的司法人才、法院组织改革方面做出了许多功绩。 但是，由于民国初期的合同法、宪法没有赋予法院重要的司法审查权，司法权力在国家权力结构中的独立性一直不强。
早期政治参与中最重要的政治现象是全国议会选举的展开。 全国举行了4次中央议会选举和3次地方省议会选举。 第一次中央议会选举是北京临时参议院选举。 南京临时参议院民意代表受到各省质疑后，临时政府决定根据《临时条约法》第十八条的规定，在全国各省举行临时参议员选举，重新组织北京临时参议院。 这次选举从1912年3月下旬开始进行了三个多月。
选举方法第一有三种。 就是地方议会互选参议员。 相互选择使用秘密投票的方法，不向外部公开整个选举过程。 第二个是“公举”，也就是公开选举。 这是选民间接选举议员的方法。 当时直隶省议会“召开了选举会，当场列举了定员5人、计划会议外3人、本会2人”。 吉林也使用公举的方法，从十二个团体中选出了五名参议员。 “公举”扩大了选举范围，使候选人更具代表性，“参议员公举，共和国惯例也是”得到了媒体的好评。 即使目前难以直接选举，也必须由国民选出的代表间接公示。 第三个是两次选举，主要是蒙古、青海议员，一部分由本土选出，其余的由北京地方社区选出。
第一届国会选举的准备工作从1912年下半年开始。 9月5日，北京政府发布众议院选举日期令，规定1912年12月10日举行初选，1913年1月10日进行核查。 同年12月8日公布参议院议员第一届选举日期令，规定各省议会、中央学会、华侨选举会的参议院选举于1913年2月10日举行，蒙、藏、青海选举会的参议院选举于1913年1月20日举行。 国会议员选举将于1912年12月开始，第二年3月中旬结束。
在北京政府的统一协调下，各地选举工作紧张展开。 根据当时的人的记录，在选举活动中
政见多于空，但内阁制、总统制、政府和名誉扬政府的批评、已经主张炫耀党、攻击他党、炫耀自己、攻击其他候选人。 其竞选方式，或者晚上开补习班，教选民写候选人名字的选民带他去选举场描摹，也可以张贴候选人的名片或标语吸引选民的观察；在报纸上宣传政见或已党候选人的长度
投票有热烈和冷清的一些地区看起来很热烈，有些地区非常冷清。 大致来说，沿海沿江风气第一，变得热情，内地省份、风气闭塞，反应冷淡。
两院议员选举经过约4个月，最后结束的是1913年3月在各省选出的上院议员。
第一届国会虽然遭遇了两次非法解散( 1914年1月和1917年6月)，但多连续举办三次。 1916年11月30日国会决定改选第一班的上院议员，但由于政局动乱，推迟到1922年10月结束了上院议员的改选。
从政治快速发展的角度来看，国会选举中表现出的政治参与的积极变化不少。
首先是政治参与主体的扩大。 从以往国会选举法规定的条件和选举后的议员结构来看，选民基本上是工业、金融业资本家、奢侈品商、教育信息业者、小业主、中小官僚、农村地主、富农。 最活跃的参加者主要是新兴的市民群体，或者是在城市中崛起的中产阶级社会精英。 同样，美国在1820年之前选举权也只限于有产业的一部分人，即土地和房屋的所有人。
其次是政治参与度的深化。 国民第一次选民的数量急剧增加。 随着选举条件的放宽，各省一百五十多万人，总数达到三千四百多万，超过了当时中国总人口的百分之十，这一点也不亚于欧美发达国家在初期民主化阶段的政治参与程度。 英国在1831年选举制度改革前的选民只有50万人，占全国人口( 2400万人)的百分之二点一，到1869年第二次改革后，选民人数接近8%。 美国在1840年选民人数达到总人口的16%。 另外，超过了当时的印度，印度在1921年选举中央议会时只有100万选民。 1935年达到了中国1912年的水平。
某地区选民的政治投票非常活跃。 奉天省奉天府和江苏省江宁县两地的投票率分别达到60%和70%。 地方多个民间社区和志愿者也参与选举事务。 选民在登记完选举资格规定的纳税标准后才到投票站投票，而此时负责选举的官员也在等待。
再次是政治参与的质量变化。 正如以往评论所批判的那样，选举中经常发生收藏选、假名投票、行政干预、武装冲突等负面现象。 而且从一开始，现代中国的第一次民主实践就受到了媒体的负面报道。 美国学者杨格( ernest p. young )注意到，中国记者和评论家批评了学习西方民主过程中容易出现的腐败现象，将其作为支持民主的公共精神的证明。 但是，什么现象不是中国特有的？ “英国直到17世纪和18世纪，议员依然是买卖品，为什么和‘猪仔’不一样呢？ 英国过去选举场的黑暗，比中国人民开始时还脏。 那是宪政发展的过程。 ”。 直到1885年，英国才能收购下院议员席位。
值得注意的是1918年5月至6月的第二届国会选举，期间收藏选举如火如荼，但暴力事件并不多见，实际上很难。 然后改革选区制度，以道为选举单位，消除大选区弊端，与首届国会选举以省为选举单位相比，出现了新的改善。
政党政治在民国初年也取得了空前的迅速发展。 “民国成立后，国内民气昂扬，政党活跃，非常发达”的多个政党社团一成立，人们就会踊跃参加。 1912年5月，共和党正式成立不到半年，“中南各分支、支部有自制党证”，只有总部办公室办理的党证“达到6万左右”，要求加入者依然很多，在印刷厂印制党证“日制千张，恒苦不足应用”，
确定纲领的政党都主张振兴实业、普及教育、中央集权、种族同化、政党内阁、两党政治。 而且，与各主要政党的整合进程也在迅速推进。 1912年秋，北京政坛出现了国民党、共和党、统一党、民主党分科抗礼的局面。 1913年5月，共和、统一、民主三党合并为进步党，形成国民党和两党争夺的格局。 在国会中对立的政党分为激进派和保守派两种类型。 激进派政党说:“一开始有同盟会，统一共和党，国民党继续，嗣民党分裂衰退，民宪党出现。” 保守派政党“最初有两个，一个是统一党，一个是共和党”。 “在临时参议院后期，出现了民主党。 在正式的国会时期，先是进步党，之后是公民党和大中党。 ”。
早期的政治参与依然是精英参与，不是大众参与。 一位学者说:“实则民首次的国会选举，有民主政治的外观，民主政治的本质很少。 人民这次空前的大选一片茫然，只有极少数优秀分子对政治感兴趣。 优秀分子的形状是半个以前就半现代地传下来的，他们有求变的观念，但自身的优点优先。 ”。
同样，欧美民主国家在初期民主化阶段也是精英参与。 精英政治参与当然不能与大众政治参与相比，无论参与主体的数量、参与质量的高低。 但是，经验表明，在制度化水平较低的情况下，公众政治参与经常引发政治参与危机，导致政局混乱。 20世纪30年代德国魏玛共和国的历史也表明“相信高度参与总是有利于民主的看法是没有根据的”。
与英美民主国家早期民主化阶段相比，中国在民国初年的民主转型中表现出了许多相似的优势。 其中有促进民主化的积极因素。 例如，分权制度的建立、政治合法性的转换、宪政主义的盛行等。 制约民主化变革成功的消极因素也不少。 例如政治制度的缺陷、市民社会的弱小、政治参与的过激等。 这些外部条件都构成了制约民国初期中国宪政制度选择的客观条件。
一般来说，民国初年( 1912年至1913年)出现了民主潜流，客观环境有利于制宪政治和民主变革。
理性视角下的宪法选择与民主稳定
二战以来世界各国民主变革的历史，总统制和议会制政体选择对政局的影响至关重要。 根据民国初年的制宪经验，宪政制度选择的核心是事实层面上的契合性，不仅是学理层面上的完美性，“因为最适用的政体是最高政体”。
民国初年的政治格局中，北洋派无疑是最有力量的政治集团，袁世凯政权受到军队、官僚、立宪派和商人阶级的支持。 考虑到这样的政治现实，让政治强人袁世凯放弃实权，甘当虚位元首的想法是绝对不现实的。 袁本人也表示:“世凯受国民委托，天下兴亡，安能可以无视吗？ ”决定。
袁感兴趣的是成为实权总统，不是虚位元首。 内阁制(会议制)不仅无视了这一政治现实，更何况是“超会议制”的政体选择，即立法机关在制度框架中居于至高无上的地位。 所以在必须重视北洋派制宪目标的同时，当时袁世凯的总统权力要求，基本上属于现代法国“半总统制”总统的权力范围，并没有脱离宪政制度的轨道。 在解决立法与行政权力的关系时，袁没有要求总统享有议会解散权。 我们不应该因为袁世凯后来解散国会，做出了“超总统制”的错误选择，而否定了之前他提出的总统权力目标的合理性。 这正好是过去相关论文中被忽视的政治事实。
更重要的是，在民主变革的关键时刻，宪政体制的选择关系到民主主义的长期稳定和不稳定。 民初制宪会议主席汤伊( 1881—1942 )在省宪运动期间也表示:“民国内乱的源头在于政制，而政象中没有。 坏的政治形象，都不是政治体制造成的。 ”。 现代宪政制度学派认为宪政体制的差异与民主政治的稳定有着重要的联系，人们可以根据各国宪政运作的历史经验，选择保证民主变革顺利完成的宪政制度模式。
袁世凯
目前最盛行的观点认为议会制优于总统制，这也是民国初年人们的普遍看法。 美国政治学家范林茨( juan josé linz，1926—)从政治稳定的角度阐述了总统制设计对转型期政治稳定的不良影响。 具体而言，
其一，行政与立法机关冲突处理的困难。 由于总统制没有内阁制中信任投票的制度化处理方法，有可能导致政治死亡，不仅民主政策落后，还可能巩固民主主义不成熟的国家，制造军人和独裁者以政治绩效进行政治的借口，从而中断民主政治。 其二，总统和议会任期的固定。 政府面对瞬息万变的民意缺乏协调的动机，人民对政府的控制能力下降，容易引起政治不稳定。 其三，总统选举的获胜者是一个人。 总统选举缺乏内阁制政府中的权力共享和政治妥协精神，特别是在种族、宗教、语言严重分化的新兴民主国家，如果胜者只是过半数的比较多数的胜者，就有可能导致政治竞争的加剧。
民国时期，有美国总统伍德罗·威尔逊( 1913年至1921年任职)加入国际联盟案被参议院否决的先例，认为总统不能在总统制下解散国会，国会不能改变总统的政策。 “所以，国会多数党反对总统时，必然一事无成。 总统想做的事，国会不同意，国会通过的议案，总统否决，互不相让，什么也做不了。 ”。
议会制的好处主要体现在六个方面:第一，它很可能产生许多政府并执行政策；第二，在多党结构下，其执政能力很强。 第三，不能让政府领导人在宪法边缘冒政治风险，而且可以及时消除这种类型的政府首长；第四，不发生军事政变；第五，赋予担任公职和党职的人较长的任期，延长精英的历史。 最后，如果最高行政首脑得不到议会的多数支持，可以通过“宪法手段”解散议会，重新举行选举来处理纠纷。 没有必要像总统制下那样出现“合法性二元化”的局面:总统和国会的矛盾不能通过民主程序来处理。
但是议会制的不足之处也很突出。 最重要的问题是，由于党派势力的变化，内阁更迭频繁，政局也不稳定。 例如，从1879年到1940年的51年间，法国有100届政府。 其中，从1924年到1940年的16年间有36届政府，从1939年到1940年的1年间有3届政府。 二战后的第四共和国政局更加动荡。 从1946年到1958年的12年间，法国经历了25次政府，平均寿命不到半年。
和法国一样，中国在民初两年，内阁更换了四次，其中被参议院阻挠的陆征祥( 1871—1949 )内阁寿命只有三个月。 正如学者所说，“议会制产生了在第一行政权层面陷入停滞和僵局的行政力量，但其决策工具远远弱于美国总统制”。
另外，议会制的业绩与政党政治的发达有密切关系。 议会制只有在执政党在议会中占多数或接近多数的情况下才能很好地处理行政机关的活力问题。 即使实行多党制，政党成为多数后，也有可能出现像今天的以色列、意大利和第四共和国时代( 1946—1958年)的法国那样虚弱的政府。 英国也是议会制，但是英国的两党制与法意等国多党制的不同之处在于，“在该制度中，各党中一党一般在议会中获得多数议席，无法通过联合形式执政。 这种情况不能通过议会制来保证。 ”。
很明显，民国初期脆弱的政党政治不能满足议会制政党制度中的要求。 相比之下，总统制的优点是运营比较可靠，对政党状况、选民经验等实施条件要求不大，能够提供稳定、强大的政府。
但是，关于总统制和议会制对政治稳定影响的比较，至今没有定论。 美国政治学家马修·加特( matthew s. shugart )和约翰·卡莉( john m. carey )认为，将二战前的历史纳入统计样本后，总统和内阁制导致的民主崩溃数量基本相同。 对林茨总统制的不满来自拉丁美洲的失败经验，但在本世纪，在非洲、亚洲、南欧，崩溃的民主政府大多属于议会制。 其实两种制度本身各有长短，没有优劣之分。
民国初年民主转型的失败经验表明，选择哪个宪政制度，有两个基本的重要性。 一个是不能违背基本的宪政原理，特别是权力制衡。 二是宪政制度的副本，特别是政体制度必须体现多元政治利益结构的优越性。 所以选择议会制，而不是“超议会制”。 即使选择总统制，也不能是“超总统制”，不能是“开放专制”、“训政”等权威和极权政治模式。
如上所述，考虑到中国的行政集权以前就流传下来，以及北洋派总统的权力和国会各政党立法权力不同的好处的需要，1913年适当的宪政制度选择可以是现代法国那样的“半总统制”。 这个政体制度兼具总统制和议会制的优点。 一方总统有相当大的政治实权，政府总理对总统负责。 可以满足袁世凯这样的政治强人对实权总统地位的权力诉求。 另一方面，行政和立法的关系容易协调，在政府和议会发生冲突的情况下，总统可以在与总理和议会两院议长协商后，解散议会，重新举行选举，在宪政制度的框架内处理总统和议会的政治冲突。
在现代法国，1959年以来的法兰西第五共和国实行“半总统制”，这“不仅造就了一位坚强的总统，还造就了一个相对稳定、比较有效的内阁”。 20世纪70年代以来的第三波民主化经验也证实:“对民主转型国家来说，半总统制比纯粹的内阁制和总统制更有吸引力。”
